dr hab. M. Cesarz: Migranci w wyborach lokalnych

Zachęcamy do przeczytania artykułu doktora habilitowanego Macieja Cesarza z woj. dolnośląskiego dot. partycypacji migrantów w wyborach lokalnych.

Przed każdymi wyborami obserwujemy na temat zmian w ordynacji wyborczej. Nie inaczej jest i tym razem, chociaż wojna na Ukrainie zdecydowanie nie sprzyja publicznej debacie na ten temat. Jeżeli jednak do tej debaty dojdzie, powstaje pytanie, jaką rolę powinni w niej odegrać migranci i uchodźcy? Czy ewentualne zmiany w ordynacji samorządowej powinny uwzględniać prawa wyborcze kilku milionów cudzoziemców mieszkających w Polsce? Z uwagi na zmieniającą się gwałtownie strukturę etniczną Polski kwestii tej w dłuższej perspektywie nie da się zignorować, tym bardziej, że pełna inkluzja polityczna cudzoziemców,  to nie tylko uregulowany status formalny i poczucie przynależności ale przede wszystkim realna możliwość oddziaływania na procesy decyzyjne w obrębie danej wspólnoty politycznej. Cudzoziemcy, którzy od lat żyją w Polsce i stanowią już stałą komponentę miejscowych społeczności, na ogół pozbawieni są bezpośredniego wpływu na życie swojej lokalnej wspólnoty. Jest to w istocie problem o znaczeniu międzynarodowym, któremu dedykowana jest Konwencja Rady Europy o udziale cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym z 1992 r. Nadaje ona każdemu cudzoziemcowi zamieszkałemu na terytorium państwa ratyfikującego prawo do udziału w głosowaniu oraz prawo do kandydowania w wyborach do władz lokalnych, jeśli spełnia on te same prawne wymagania, które stosowane są do obywateli tego państwa i legalnie zamieszkiwał w tym państwie przez 5 lat poprzedzających wybory. Niemniej Polska konwencji nie ratyfikowała i żadna z dotychczasowych ekip rządowych nie wyrażała tą materią zainteresowania. W kontekście wyborów władz lokalnych w zdecydowanie lepszej sytuacji na tle migrantów z państw trzecich (nieunijnych) znajdują się obywatele innych państw członkowskich Unii. Zgodnie z polskim kodeksem wyborczym przysługuje im bowiem prawo głosowania i kandydowania w wyborach do rad gminy, a także czynne prawo wyborcze w wyborach na wójta. Są oni jednak pozbawieni biernego prawa wyborczego w wyborach na wójta, burmistrza i prezydenta miasta a ograniczenie to wzmacnia ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z którą wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) nie może być osobanie posiadająca obywatelstwa polskiego. Obywatelom Unii Europejskiej przysługuje natomiast prawo udziału w referendach gminnych, a w miastach na prawach powiatu – w referendach powiatowych. Polska przyjęła  przy tym dość restrykcyjny model na tle innych państw Unii, nie dopuszczając do stanowisk zarządczych (wykonawczych) w jednostkach samorządu terytorialnego osób posiadających obce obywatelstwo. Warto jednak wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2005 r. stwierdził, że kryterium przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest uzależnione od posiadania polskiego obywatelstwa, lecz od miejsca zamieszkania. Uznał zatem, że wpływ na kształt działań danej jednostki lokalnej powinni mieć nie tylko obywatele polscy, ale każdy, kto staje się bezpośrednim adresatem działań jej władz wyłonionych w powszechnych wyborach. Ostatecznie jednak nie stanowiło to dla polskiego ustawodawcy przesłanki dla przyznania praw wyborczych w wyborach lokalnych w Polsce dla cudzoziemców z państw trzecich. Praktyka innych państw Unii kształtuje się w tym względzie rozmaicie: w Danii, Szwecji i Finlandii głosowanie w wyborach lokalnych jest dozwolone po trzech latach stałego pobytu, zaś w Belgii obywatele spoza UE mają prawo do głosowania w niektórych wyborach lokalnych, o ile są zameldowani w jednej z belgijskich gmin. W Luksemburgu cudzoziemcy mogą głosować w wyborach lokalnych tylko wtedy, gdy mieszkają tam od pięciu lat i spełniają dodatkowe warunki. W Holandii osoby spoza UE muszą zamieszkiwać w tym kraju od 5 lat a Irlandia wymaga rejestracji przed upływem określonego terminu przed wyborami lokalnymi. Wśród 30 państw europejskich (UE plus Norwegia, Islandia i Szwajcaria) 18 pozwala określonym cudzoziemcom spoza UE głosować w wyborach lokalnych. Partycypacja polityczna migrantów ma swoich przeciwników jak i zwolenników. Tych pierwszych jednoczy przekonanie, że prawo wyborcze jest przywilejem jedynie obywateli  danego kraju. Wskazują też na ryzyko wpływu ze strony obcych rządów, które mogą oddziaływać na procesy polityczne za pośrednictwem migrantów. Obawiają się również efektu domina (przyznanie praw wyborczych cudzoziemcom na szczeblu lokalnym osłabia argument o nieprzyznawaniu im praw wyborczych w wyborach krajowych)oraz zagrożenia związanego przenoszenia przez migrantów konfliktów politycznych czy etnicznych z krajów ich pochodzenia. Zwolennicy pełnej inkluzji migrantów wskazują natomiast, że jako mieszkańcy wspólnoty regularnie płacący podatki, cudzoziemcy powinni być reprezentowani w organach decyzyjnych a uzyskanie praw wyborczych buduje ich poczucie odpowiedzialności za kraj przyjmujący i pozwala im poczuć się „współgospodarzami’’. Ma to również ogromne znaczenie symboliczne, ponieważ wysyła komunikat równym traktowaniu i pozwala obalić stereotypy dotyczące migrantów i osób ubiegających się o azyl jako bezradnych lub ofiar potrzebujących pomocy. Często są to bowiem osoby, które uciekają, ponieważ wyraziły sprzeciw lub w jakiś sposób pozostają w konflikcie z własnym państwem. Wreszcie w żadnym z państw europejskich, które przyznało migrantom prawa wyborcze w wyborach lokalnych nie zaobserwowano niepokojów społecznych na tym tle. Niemniej w obecnej chwili trudno wyrokować, w jakim kierunku zmierzać będą ewentualne zmiany ordynacji wyborczej i w jakim stopniu uwzględni ona ewoluującą strukturę etniczną kraju.Zatem pytanie, czy polskie prawo wyborcze pozostanie w ścisłym związku z obywatelstwem pozostaje nadal otwarte.