D. Kacprzak: Krok w dobrą stronę!

Petycja Mazowieckiej Wspólnoty Samorządowej o nowelizację ustawy o ustroju m.st. Warszawy 

Końcówka ubiegłego roku była dla MWS bardzo aktywna w sferze politycznej i merytorycznej. Spotkaliśmy się z kilkorgiem wpływowych posłów, by nakreślić merytorycznie, jakie zmiany są postulowane i oczekiwane w funkcjonowaniu ustroju Warszawy. Przekazaliśmy naszym respondentom treść projektu nowelizacji ustawy, którą to złożyliśmy na ręce Pani Marszałek Elżbiety Witek. Po wymianie korespondencji dotyczącej wątków formalnych petycja została zarejestrowana z dniem 13 stycznia 2022 r. Termin na jej rozpatrzenie został przedłużony, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Komisja musi jednak rozpatrzeć sprawę w ciągu maksymalnie 6. miesięcy od daty jej złożenia.

W ostatnim czasie została opublikowania opinia prawna Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu do projektu zaproponowanej w petycji nowelizacji ustawy w sprawie zmiany ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Opinia została sporządzona przez dr. Zbigniewa Gromka – eksperta ds. legislacji w BAS. Autor opinii słusznie zauważył i podkreślił, że:

„Istota projektowanych przepisów wyraża się we wzmocnieniu pozycji dzielnic m.st. Warszawy w wymiarze kompetencyjnym, finansowym i organizacyjnym”.

Podkreślamy, że przy zachowaniu jednolitości struktury miejskiej oraz struktury majątkowej m.st. Warszawy widzimy konieczność wprowadzenia regulacji pozwalających na decentralizację procesu zarządczego i uchwałodawczego, a wszystko to ma służyć skuteczniejszemu zarządzaniu całością miasta, ale przede wszystkim dzielnicami, które stanowią struktury najbliższe mieszkańcom, zapewniając również powrót do podmiotowości rad i zarządów dzielnic.

"Petycja - jak podkreśla dr Z. Gromek - zawiera kompleksową propozycję reformy ustroju m.st. Warszawy”, a przedmiot proponowanych zmian w jej głównych aspektach został podzielony na następujące grupy:

- rozszerzenie i zmiana charakteru kompetencji realizowanych przez dzielnice;

- domniemanie kompetencyjne na rzecz dzielnic;

- przyznanie dzielnicy kompetencji budżetowych;

- wzmocnienie dzielnic w aspekcie organizacyjnym.

O szczegółach proponowanych zmian mieliśmy okazję pisać w poprzednich wydaniach naszej gazety. Dziś skoncentrujemy się na samej opinii prawnej.

„Z perspektywy przepisów Konstytucji RP nie jest wyłączone ani wprowadzenie ustroju m.st. Warszawy opartego na wiodącej roli „centrum” i jedynie niesamodzielnym i uzupełniającym statusie dzielnic (w tym modelu wiodąca rola jest zastrzeżona na rzecz organów samorządu gminnego, zaś dzielnice działają w ramach wyznaczonych przez miasto i mają charakter wyłącznie uzupełniający), jak również model przeciwny, a więc oparty na silnej pozycji jednostek pomocniczych. Trzeba przy tym podkreślić, że same jednostki pomocnicze nie są instytucją znajdującą zakotwiczenie w Konstytucji – podstawę normatywną dla ich tworzenia stanowią wyłącznie przepisy rangi ustawowej (art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a w przypadku m.st. Warszawy – art. 5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy). Nie stoi to jednak na przeszkodzie ani utworzeniu tych struktur, ani przypisaniu im znaczącej roli i kompetencji w ramach samorządu szczebla gminnego”.

Z naszej perspektywy istotnym jest, że dr Gromek uznał, iż zaproponowane zmiany idące w kierunku decentralizacji ustroju miasta dopuszczalne są konstytucyjnie i ustawowo. Takie postawienie sprawy  zadaje kłam tezie, że przenoszenie kompetencji z gminy na jednostki pomocnicze jest niezgodne z Konstytucją RP, gdyż ingeruje w jestestwo gminy jako najniższego szczebla samorządu i jej samodzielność w podejmowaniu decyzji. Jesteśmy już dziś w stanie wskazać przykłady w obecnie funkcjonującej ustawie ingerencji ustawodawcy w kształtowanie ustroju gminy, jednak zachowujemy prezentację konkretnej argumentacji na czas wymiany poglądów podczas posiedzenia Komisji ds.  Petycji i być może posiedzenia Sejmu.  Istotnym również jest by wskazać, iż rozpatrywanie silnej pozycji jednostek pomocniczych względem macierzystej gminy powinno dotyczyć bardzo dużych gmin, o skomplikowanej strukturze,  gdzie dzielnice ludnościowo czy obszarowo są takie jak duże miasta w Polsce. Warszawa jest taką gminą. Pragniemy przy tym zwrócić uwagę, że zaproponowane przez MWS zmiany nie mają zburzyć tego, co istnieje, a raczej wykorzystać doświadczenia samorządowe zarówno z czasów, gdy dzielnice były bardzo silne i samodzielne oraz z okresu, gdy następowała centralizacji zarządzania. W projektowanych przepisach staraliśmy się przenosić ciężar kompetencji i odpowiedzialności z gminy na dzielnice, przy zachowaniu i wprowadzeniu nowych mechanizmów współpracy i kohabitacji. Dostrzegł to również autor opinii BAS:

„(…) Petycja może być postrzegana jako zawierająca propozycję wprowadzenia modelu pośredniego – wprawdzie zachowana jest jednolitość m.st. Warszawy jako gminy, ale przy znacznej emancypacji dzielnic jako jednostek pomocniczych.”

i argumentując dalej w opinii:

„Jako argument na rzecz celowości zawartych w petycji propozycji zmian należy wskazać, że wzmocnienie dzielnic pozwala na zwiększenie identyfikacji mieszkańców z poszczególnymi dzielnicami, a w przypadku tak dużych organizmów miejskich jak m.st. Warszawa jest to bez wątpienia proces pozytywny i zasługujący na wsparcie. W aktualnym stanie prawnym dzielnice warszawskie są przede wszystkim aparatem wykonawczym, zaś proces decyzyjny – co najmniej formalnie – pozostaje w gestii „centrum”. Natomiast projekt przewiduje realne przeniesienie zarządzania sprawami wymienionymi w ustawie w pełnym zakresie na poziom dzielnic. Wzmacniałoby to nie tylko samodzielność decyzyjną dzielnic, ale również ich odpowiedzialność (a więc w praktyce odpowiedzialność rady dzielnicy, burmistrza i zarządu) za właściwe wykonywanie tych spraw na rzecz mieszkańców. Prowadziłoby to również w sposób zasadniczy do wzrostu znaczenia wyborów do rad dzielnic. Aktualnie organy te są postrzegane jako drugoplanowe względem organów miasta (Rady m.st. Warszawy, jak i Prezydenta m.st. Warszawy). Tymczasem, także w aktualnym stanie prawnym, istotna część decyzji w sprawach mieszkańców podejmowana jest właśnie na szczeblu dzielnicowym. Należy stwierdzić, że w przypadku m.st. Warszawy reforma polegająca na zasadniczym wzmocnieniu kompetencyjnym dzielnic powiązana z przyznaniem na ich rzecz faktycznej samodzielności nie niesie ze sobą zagrożenia nadmiernej decentralizacji („defragmentacji” kompetencji), a więc nie prowadzi do sytuacji, w której określone jednostki terytorialne – ze względu na swój potencjał, liczbę ludności, posiadane zasoby finansowe, infrastrukturę – są zbyt małe, aby móc efektywnie realizować powierzone zadania publiczne. Jeżeli uwzględnić liczbę mieszkańców poszczególnych dzielnic, to dzielnice są jednostkami równoważnymi największym pod względem liczby mieszkańców gminom w Polsce. Średnia liczba mieszkańców w dzielnicach w m.st. Warszawa przewyższa także średnią liczbę mieszkańców w powiatach w Polsce. Zastrzec trzeba, że wzmocnienie dzielnic nie powinno odbywać się kosztem realizacji przez m.st. Warszawę jako jednolity organizm zadań o charakterze ogólnomiejskim.”

Z perspektywy istotności i wagi opinii Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu najciekawszymi stają się wątki ustrojowe i prawne, bowiem to one będą przesądzać, czy zaproponowane w projekcie nowelizacji ustawy regulacje już na samym starcie nie zostaną poddane zarzutom braku spełnienia wzorców konstytucyjności. O opinię w tej sprawie poprosiliśmy autora nowelizacji -  Dariusza Kacprzaka – samorządowca, prawnika, członka MWS, piastującego obecnie funkcję zastępcy burmistrza Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy. Wyraźnie zaznaczył, że cieszy go, iż w przedmiotowej opinii pojawiło się jasne stwierdzenie, że zaprojektowane zmiany pozostają w zgodzie z przepisami ustawy zasadniczej, pod warunkiem, że nie przewidują emancypacji dzielnic w taki sposób, by zastąpić gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego. "Mogę potwierdzić, że zmiany które zaproponowaliśmy nie rozrywają Warszawy na księstwa dzielnicowe lecz jasno przenoszą kompetencje dzieląc je i wskazując zadania, które z punktu widzenia istotności lub zasięgu powinny być realizowane centralnie przez władze Warszawy – mające zasięg ogólnomiejski, powiatowe; realizowane przez dzielnice – mające zasięg dzielnicowy, gminne" - podkreśla D. Kacprzak. - Autor opinii prawnej – dr Zbigniew Gromek poczynił zastrzeżenie dotyczące ścisłego podziału kompetencji pomiędzy miasto a dzielnice w kontekście możliwości uznania, iż taki zabieg może być zbyt daleko idący. Słusznie jednak zauważył, że ustawodawca przewidział już takie rozwiązania, choćby obowiązujące w przypadku związków komunalnych czy związku metropolitalnego. Osobiście mogę dodać, że ustawodawca przeprowadził taką ingerencje w podział kompetencyjny w obecnie obowiązującej ustawie – kompetencje dotyczące „przyznawania” lokali komunalnych, które przypisane są tylko i wyłącznie dzielnicom. Podsumowując, przedłożona Komisji ds. Petycji Sejmu RP opinia prawna jest wyważona, pozytywna dla zaproponowanych przez nas rozwiązań w rozumieniu generalnym, dopuszczająca decentralizację i wskazująca, że zmiany nie naruszają ustawy zasadniczej. Oczywiście diabeł tkwi w szczegółach i wyobrażam sobie, że poszczególne przepisy zaproponowanej nowelizacji mogą podlegać dyskusji w kontekście siły ingerencji w samodzielność decydowania i działania gminy czy też zbytniego przeniesienia ciężaru kompetencyjnego na rzecz dzielnic kosztem gminy. Pamiętajmy jednak, że w naszym ustroju prawnym istnieje domniemanie zgodności uchwalanych przez parlament przepisów z Konstytucją. Tylko Trybunał Konstytucyjny RP może orzec o niezgodności. Przeanalizowałem wszystkie orzeczenia TK dotyczące kwestii centralizacji / decentralizacji ustroju m.st. Warszawy i gminy, proporcjonalności, pomocniczości i jestem dość spokojny o potencjalny przyszły wyrok Trybunału, choć jak to w kwestiach prawnych zachowuje pokorę' - konkluduje D. Kacprzak.

Redakcja Gazety Samorządność uznała za zasadne zacytować w całości wnioski końcowe zawarte w opinii dr Z. Gromka:

„1. Propozycje zmian ustroju m.st. Warszawy są cyklicznie formułowane przez różne środowiska. Co naturalne, w okresie oparcia ustroju m.st. Warszawy o model zdecentralizowany zgłaszane są przede wszystkim postulaty zmian w kierunku wzmocnienia „centrum”. Obowiązywanie modelu zcentralizowanego daje z kolei asumpt do zgłaszania projektów zmierzających do decentralizacji. Tak też należy postrzegać zmiany zaproponowane w petycji nr 144-IX-543/21. Zawiera ona wartą rozważenia propozycję „poprawienia” aktualnego ustroju m.st. Warszawy, który – w ocenie Autora petycji – odznacza się zasadniczymi niedostatkami co do układu relacji m.st. Warszawy a jednostki pomocnicze.

2. Przepisy konstytucyjne przyznają daleko idącą elastyczność ustawodawcy w zakresie kształtowania ustroju gmin, w tym także ustroju m.st. Warszawy. Dopuszczalne jest nie tylko utworzenie w obrębie gminy jednostek pomocniczych (dzielnic lub inaczej nazwanych jednostek pomocniczych), ale także przyznanie tym strukturom statusu odznaczającego się znaczną odrębnością i samodzielnością względem macierzystej gminy. Nie można w tym kontekście pomijać, że organ stanowiący dzielnicy (rada dzielnicy) jest wybierany w wyborach powszechnych, a więc posiada identyczną legitymację demokratyczną jak stanowiący jego odpowiednik organy gminy (Rada Miasta st. Warszawy). W tej sytuacji dzielnica, podobnie jak i gmina, w równym stopniu stanowi reprezentację lokalnej wspólnoty samorządowej, wykonującą zadania lokalne na rzecz tej wspólnoty i na własną odpowiedzialność.

3. Podstawowym kryterium przesądzającym na rzecz konkretnego modelu relacji pomiędzy „centrum” a dzielnicami powinno być kryterium efektywności. Istotna jest również – uwzględniając wielkość organizmu miejskiego, jakim jest m.st. Warszawa – dyrektywa nakazująca przeniesienie procesów decyzyjnych możliwie blisko mieszkańców. W przypadku dzielnic m.st. Warszawy chodzi przy tym o jednostki odznaczające się potencjałem pozwalającym w pełni na wykonywanie powierzonych zadań, jak i samodzielność decyzyjną w tym względzie. Należy jednocześnie dążyć do rozwiązań, które przewidywałyby wyraźny rozdział kompetencyjny między gminą a dzielnicami. Nie powinno to jednak prowadzić do sytuacji, w której sfery te zostałyby w ogóle wyłączone z zakresu działania gminy. Gmina jako całość powinna mieć zachowaną możliwość prowadzenia polityki ogólnomiejskiej w tych obszarach.

4. Kompleksowy, a zarazem ustrojowy charakter proponowanych zmian predestynuje przekazanie oceny zasadności wniesionej propozycji legislacyjnej, jak również ewentualne podjęcie inicjatywy ustawodawczej oraz konkretny kształt przyjętych rozwiązań, na rzecz komisji merytorycznie właściwej, a więc sejmowej komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.”

(*) Opinia prawna dr Zbigniew  Gromek – ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa dnia 20 kwietnia 2022 r., BAS-WAP-114/22.