dr hab. M. Cesarz: Współczesna doktryna samorządu

Zapraszamy do przeczytania kolejnego artykułu autorstwa doktora habilitowanego Macieja Cesarza dla gazety Samorządność.

Współczesna doktryna samorządu-w kierunku uniwersalizacji

Dynamiczny rozwój struktur samorządu terytorialnego w Europie w XIX w. uczynił go przedmiotem refleksji naukowej. Tworzone wówczas doktryny stanowiły definiowały i objaśniały zjawisko samorządu terytorialnego a zarazem formułowały ideologiczne podstawy dla przeprowadzanych reform władzy lokalnej. Krystalizujące się wówczas główne nurty teoretyczne, tj.naturalistyczny i państwowy definiowały istotę samorządu terytorialnego głównie poprzez pryzmat usytuowania jego podstawowej jednostki, czyli gminy względem państwa. Wskazują one bądź na pierwotny, samoistny i niezależny wobec państwa charakter gminy (zwolennikiem tej koncepcji był m.in. Alexis de Tocqueville) bądź dowodzą, że samorząd ma charakter państwowy, a więc istnieje z woli suwerennego państwa wykonującego władze poprzez własne organy a gmina realizuje przekazane przez państwo zadania (ten pogląd podzielał np. Georg Jellinek). Mogłoby się wydawać, że powyższe koncepcje wyczerpały swoją formułę intelektualną, niemniej spory o istotę samorządu mają jednak nie tylko wymiar teoretyczny: materia ta ma także bardzo duże znaczenie praktyczne dla funkcjonowania państwa, działania określonych wspólnot samorządowych i sytuacji człowieka we współczesnym świecie. Wielu administratywistów odwołuje się obecnie do uwspółcześnionej, zliberalizowanej państwowej teorii samorządu terytorialnego wzbogaconej o tak silnie promowaną m.in. w dokumentach Unii Europejskiej i porządkach prawnych państw zachodnioeuropejskich zasadę subsydiarności (pomocniczości). Dało to z kolei przyczynek do poszukiwań tzw. uniwersalistycznej teorii samorządu terytorialnego.

Pomimo wspomnianych uniwersalistycznych wątków europejskie(krajowe) koncepcje usytuowania samorządu terytorialnego w państwie nadal znacznie się różnią, nie tylko pod względem strukturalno-organizacyjnym, ale przede wszystkim zakresem centralizacji lub decentralizacji władzy. Nie możn aw tym kontekście pomijać dorobku także i polskiej myśli samorządowej. Doniosłą rolę odgrywają tu niewątpliwie prace wywodzącego się ze szkoły lwowskiej Tadeusza Bigo, który utrzymywał, że skoro doskonała demokracja oznacza zespolenie (identyfikację) jednostki ze zbiorowością, to samorząd terytorialny może być pośrednim etapem (ogniwem) tego procesu. Tylko wtedy, kiedy pojmujemy samorząd jako narzędzie walki z rządem centralnym, dojdziemy do konkluzji, że rozbija on jedność państwa demokratycznego. Jeśli natomiast uznamy samorząd terytorialny za formę decentralizacji, to łatwo dostrzeżemy, że w istocie wspiera on proces zespolenia jednostki z państwem.

Obecnie w Europie nikt już nie kwestionuje poglądu, że samorząd terytorialny jest doniosłym elementem struktury organizacyjnej i działalności nowoczesnego, demokratycznego państwa prawnego. Jego istnienie jest instytucjonalną formą organizowania się działających na jego terytorium społeczeństw. To w znacznej mierze dzięki niemu dokonuje się uspołecznianie władzy publicznej i upodmiotowienie lokalnych wspólnot.Konstytucyjnoprawne i prawnomiędzynarodowe uwarunkowania sytuują zatem samorząd terytorialny jako ważny oraz trwały element struktury organizacyjnej nowoczesnego państwa, niemniej jego pozycję w systemie władz publicznych dookreśla przede wszystkim krajowy prawodawca. Warto przy tym pamiętać, że dookreślanie statusu samorządu terytorialnego przez czynnik parlamentarny w praktyce skutkuje niekiedy odchodzeniem wymogów konstytucyjnoprawnych i standardów prawnomiędzynarodowych wszak jak sygnalizowali J.Kulesza i C. Znamierowski, także normodawca parlamentarny może zagrażać samodzielności samorządowej.

W rezultacie współczesna myśl samorządowa nadal winna poszukiwać odpowiedzi na szereg fundamentalnych pytań, które trafnie podsumował w swoim piśmiennictwie Jan Boć:Co jest na początku: państwo czy jego element terytorialny? Co jest dla nas ważniejsze: efektywność centralizacji czy decentralizacja sama w sobie, niezależnie od jej efektywności? Co powinno być regułą: sama autonomia czy też zwierzchność nadzorcza państwa? Czy o sprawach wyłącznych części ma decydować sama ta część, czy całość, której ta część jest elementem? Czy zakres i treść spraw wyłącznych części ustalane są przez samą tę część, czy przez całość? Wreszcie:w jaki sposób określać autonomię: czy przez przydanie jej możliwości, czy poczynając od ograniczeń? Czy podmiotom zdecentralizowanym dawać kompetencje, czy i określać cele?Odpowiedź na powyższe pytania nadal pozostaje otwarta.

Dr hab. Maciej Cesarz

Uniwersytet Wrocławski