dr A. Szachoń-Pszenny: FRONTEX jako część Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, powszechnie znana jako FRONTEX, stanowi bardzo ważne narzędzie ochrony granic UE. Działalność FRONTEX-u jest praktyczną realizacją zasad strefy Schengen, którą uważa się za kluczowe osiągnięcie integracji europejskiej. Organy krajowe państw członkowskich odpowiedzialne za zarządzanie granicami oraz Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej tworzą wspólnie Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. W ten sposób można mówić o swego rodzaju administracji granicznej UE, która ma za zadanie zapewnić prawidłowe funkcjonowanie „obszaru bez granic” z poziomu Unii Europejskiej oraz państw członkowskich.

Nazwa FRONTEX pochodzi od połączenia francuskich słów frontières extérieures oznaczających granice zewnętrzne. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej z 2019 r. jest efektem wielu reform Agencji od jej powstania w 2004 r. FRONTEX, początkowo funkcjonujący jako Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, powstał po największym rozszerzeniu UE.  Jednocześnie stanowił przygotowanie do pełnego włączenia nowych państw członkowskich Unii do strefy Schengen. Strategiczne znaczenie uzyskała w ten sposób nowa wschodnia zewnętrzna granica UE, od której skutecznej ochrony zależało jednocześnie bezpieczeństwo całego „obszaru bez granic”.  Stąd siedzibą Agencji stała się Warszawa, stolica państwa, które posiada najdłuższy odcinek na zewnętrznej granicy wschodniej Unii Europejskiej. W takich okolicznościach powstał wyspecjalizowany organ UE o charakterze eksperckim, posiadający osobowość prawną. FRONTEX stał się niezależny w odniesieniu do kwestii technicznych i posiadający autonomię prawną, administracyjną i finansową.Osobowość prawną i niezależność Agencji podkreśla fakt, że na zewnątrz jest reprezentowana przez Dyrektora Wykonawczego (od 1 marca 2023 r. jest pochodzący z Królestwa Niderlandów, Hans Leijtens). Podkreśla to jej suwerenność w państwach członkowskich, a także w odniesieniu do instytucji unijnych. Nie oznacza to jednak zupełnej niezależności. Agencja znajduje się w strukturach unijnych, a jednocześnie jej działalność jest ściśle związana z funkcjonowaniem służb granicznych państw członkowskich, co determinuje jej pozycję. FRONTEX dodatkowo wzmacnia i uzupełnia ochronę, jaką zapewniają krajowe systemy zarządzania granicami państw członkowskich. Unijna Agencja z siedzibą w Polsce wspomaga wszystkie typy granic zewnętrznych każdego z państw członkowskich obszaru UE +, czyli państw członkowskich UE i strefy Schengen.

Największa reforma FRONTEX-u została przeprowadzona w rekordowym czasie po szczycie kryzysu migracyjnego, który był ogromnym wyzwaniem dla „obszaru bez granic”. Przede wszystkim zmieniono dotychczasową pełną nazwę Agencji, zachowując powszechnie stosowany skrót FRONTEX.  Ponadto razem ze służbami granicznymi i przybrzeżnymi państw członkowskich stała się ona częścią Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. W odniesieniu do celów i zadań nowej Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej przechodzi się od koordynacji współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi do zintegrowanego europejskiego zarządzania granicami. Zatem rola FRONTEX-u ewoluowała od funkcji jedynie wspierającej do funkcji zarządzającej przy wspólnej odpowiedzialności z państwami członkowskimi. Wszystkie zadania są wykonywane w celu wydajnego, wysokiego i jednolitego poziomu kontroli granicznej i powrotów. Podstawowe zadania FRONTEX-u można podzielić na główne grupy: monitorowanie ruchów migracyjnych i zarządzania granicami oraz przeprowadzanie analizy ryzyka i oceny narażenia; wspomaganie państw członkowskich w sytuacjach wymagających zwiększonej pomocy technicznej i operacyjnej; działalność szkoleniowa; wdrażanie systemów informacyjnych i przetwarzanie danych osobowych oraz współpraca z agencjami i organami Unii oraz organizacjami międzynarodowymi. Poprzez kolejną reformę w 2019 zwiększono jeszcze bardziej uprawnienia FRONTEX-u, rozszerzając katalog zadań w zakresie koordynacji i wspierania o zadania operacyjne w terenie. Wiąże się to z gwałtownym zwiększeniem zasobów, w tym z wymogiem utworzenia do 2027 r. stałej służby liczącej 10 000 pracowników operacyjnych i zwiększeniem środków budżetowych. Aktualnie ta liczba jest stale podnoszona, przez co wzmacnia się jej pozycja, jednocześnie wzrasta wyposażenie techniczne, będące na stałe w dyspozycji Agencji. Wiąże się to z coraz wyższym budżetem FRONTEX-u, który wzrósł z 460 mln euro w 2020 r. do ponad 750 mln euro w 2022 r., a średnio ma wynosić 900 mln euro rocznie, tak aby uwzględnić zaktualizowane zadania i funkcje Agencji.

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej wraz z granicznymi służbami państw członkowskich jako Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna wdraża europejskie zintegrowane zarządzanie granicami (EU IBM) w ramach wspólnej odpowiedzialności Agencji oraz organów krajowych odpowiedzialnych za zarządzanie granicami, w tym straży przybrzeżnych w zakresie realizowanych przez nie operacji ochrony granic morskich i wszelkich innych zadań kontroli granicznej. Jednocześnie należy pamiętać, że państwa członkowskie nadal są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za zarządzanie swoimi odcinkami granic zewnętrznych.Wsparcie, jakiego Agencja udziela państwom członkowskim na granicach zewnętrznych Unii, przyczynia się do zapewnienia swobodnego przepływu osób, a jednocześnie zapewnienia bezpieczeństwa na „obszarze bez granic”.

dr Anna Szachoń-Pszenny
Katedra Stosunków Międzynarodowych i Bezpieczeństwa
Instytut Nauk o Polityce i Administracji
Wydział  Nauk Społecznych
Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II