Lepsza stolica Polski scentralizowana czy demokratyczna?

Od wyborów samorządowych z 19 czerwca 1994 roku Ursynów, Wilanów, Włochy, Bemowo, Bielany, Białołęka, Targówek, Rembertów i Wawer przestały być potocznymi nazwami osiedli, czy rejonów geograficznych miasta, a stały się jednostkami administracyjnymi z określonymi granicami oraz własnymi, wybieranymi demokratycznie władzami w postaci rady jako organu stanowiącego i zarządu jako władzy wykonawczej z nadanymi tym organom ustawowymi kompetencjami.

  Stało się tak, bowiem na mocy nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z dnia 25 marca 1994 r. stolica przekształciła się w obligatoryjny związek komunalny. W skład związku w miejsce dotychczasowych siedmiu dzielnic-gmin weszło 11 gmin warszawskich jako podstawowy szczebel zarządzania i Biuro Zarządu m. st. Warszawy na poziomie ogólnomiejskim.   Warszawa poligonem ustrojowym   Ustrój Warszawy określony nową, drugą już tzw. ustawą warszawską, podobnie jak w przypadku pierwszej ustawy z 1990 r., był inny niż w pozostałych polskich miastach, które stanowiły jedną gminę. Warszawa stała się podobnie jak przy pierwszej ustawie warszawskiej ponownie jedynym miastem w Polsce podzielonym na samorządne gminy.   Warszawa to poligon ustrojowy i czas nieustających eksperymentów, jakich nie doświadczył żaden inny samorząd w Polsce. Obok ustaw samorządowych, obowiązujących wszystkie jednostki samorządu terytorialnego w Polsce, od początku transformacji ustrojowej w kolejnych kadencjach samorządu obowiązywały w naszym mieście trzy diametralnie różne od siebie ustawy warszawskie: z dnia 18 maja 1990 r., z dnia 25 marca 1994 r. i z dnia 15 marca 2002 r., która obowiązuje do dziś. Mimo znaczących różnic pomiędzy nimi można jednak wskazać pewną prawidłowość w działaniu autorów kolejnych rozwiązań ustrojowych.   Wszystkie przedkładane w ostatnim dwudziestoleciu propozycje ustrojowe, i to zarówno te, które weszły w życie w postaci ustaw, jak i te, które nie znalazły uznania parlamentarnej większości, zakładały w stolicy dwuszczeblowy samorząd ze szczeblem lokalnym i ogólnomiejskim. Szczeblem lokalnym były zaczynając chronologicznie: dzielnice-gminy w latach 1990-1994, gminy w latach 1994-2002, a wreszcie dzielnice od 2002 r.   Różnice poszczególnych propozycji polegały na sporze kompetencyjnym sprowadzającym się w skrócie do pytania: ile władzy ma oddać szczebel lokalny szczeblowi ogólnomiejskiemu, tak by ten pierwszy mógł skutecznie zaspokajać interesy lokalnej wspólnoty samorządowej, a ten drugi efektywnie zarządzać największym polskim miastem jako całością.   Podmiotowość peryferii i paraliż kompetencyjny   Pierwsza ustawa warszawska narzuciła miastu ustrój nazwany przez jego krytyków słusznie zresztą „siedmiogrodem”, w którym bardzo autonomiczną władzę sprawowało siedem ówczesnych dzielnic-gmin. Szczebel ogólnomiejski okazał się wówczas jedynie fasadą z bardzo niedoprecyzowanymi i niewielkimi w stosunku do dzielnic-gmin kompetencjami. Te ostatnie niechętnie współpracowały ze sobą nawzajem i władzami miasta przy inwestycjach, wykraczających poza ich terytorium, co w konsekwencji uniemożliwiało realizację istotnych dla całego miasta przedsięwzięć inwestycyjnych.   Z kolei podział dużego miasta na jedynie 7 dzielnic-gmin prowadził do nierówności w zaangażowaniu się władz poszczególnych jednostek dzielnicowych w sprawy tych obszarów, na czym zyskiwały tereny dzielnic będące w granicach przedwojennej Warszawy, a traciły peryferyjne, ale stale rozbudowujące się osiedla-sypialnie, jak np. Ursynów, Bielany, czy Bemowo.   Pat decyzyjny i brak możliwości rozwoju miasta skłonił Sejm do zmiany ustawy warszawskiej. Nowa ustawa wzmacniała legitymację demokratyczną szczebla ogólnomiejskiego, którego emanacja w postaci Rady Warszawy wybierana była bezpośrednio przez mieszkańców, a nie jak dotychczas – stanowiła reprezentację radnych, wskazywanych przez rady poszczególnych dzielnic-gmin. Upodmiotowione zostały także peryferia Warszawy, na których terenie utworzono 10 gmin tzw. wianuszka, wydzielając te tereny z 7 dawnych dzielnic-gmin. Tereny przedwojennej Warszawy stały się gigantyczną Gminą Warszawa-Centrum, podzieloną na 7 okrojonych terytorialnie dzielnic. Nowy ustrój z jednej strony dał autonomię peryferiom, które stając się gminami zyskały swobodę decyzyjną oraz finansową i mogły wreszcie rozwijać się zgodnie z oczekiwaniami swoich mieszkańców. Z drugiej zaś wzmacniał prezydenta Warszawy, który był wówczas jednocześnie burmistrzem Gminy Warszawa-Centrum – największej jednostki samorządowej w Polsce.   Ten pozornie lepszy ustrój zdał egzamin jedynie w odniesieniu do usamodzielnionych terenów peryferyjnych, natomiast całkowicie zawiódł jeśli chodzi o zarządzanie miastem jako całością. Wynikało to z nieprecyzyjnych zapisów ustawy, w odniesieniu do zarządzania mieniem ogólnomiejskim, czyli tym co wspólne, jak np. wodociągi, kanalizacja, ciepło, czy komunikacja miejska. Przewidziane w ustawie dobrowolne związki komunalne, tworzone przez gminy do zarządzania infrastrukturą miejską, okazały się fikcją. Radni poszczególnych szczebli ugrzęźli w sporach kompetencyjnych i finansowych, w których z jednej strony rację mieli ci, którzy domagali się narzucenia gminom daniny na cele ogólnomiejskie, z drugiej zaś nie bez racji były gminy, wzbraniające się przed płaceniem za przedsięwzięcia, realizowane za ich pieniądze nie na ich terenie i poza ich nadzorem.   Utworzenie dzielnic na obszarze Gminy Warszawa-Centrum obudziło demony suwerenności wśród radnych dzielnicowych, którzy argumentowali, że skoro ich szczebel samorządu został powołany do życia, to musi mieć także przypisane kompetencje, w innym bądź razie ich funkcjonowanie będzie fikcją. Sama zaś Rada Gminy Warszawa-Centrum z racji wielkości budżetu, jakim dysponowała, stała się konkurentem Rady Warszawy. Miasto na kolejnych osiem lat ugrzęzło w sporach kompetencyjnych, które osiągnęły apogeum w kadencji 1998-2002, gdy reforma administracyjna Polski wprowadziła kolejne obok gminnego dwa szczeble samorządu: powiatowy i wojewódzki. Nałożenie tych szczebli na nieznowelizowany ustrój Warszawy doprowadziło do funkcjonowania obok siebie w tym samym czasie zarówno Rady Powiatu Warszawskiego ze starostą, jak i Rady Warszawy z prezydentem.   Centralizacja miasta   Taki stan rzeczy nie mógł trwać długo. Posłowie postanowili przeciąć gordyjski węzeł ustroju Warszawy i od wyborów w 2002 r. Warszawa przestała być powiatem ziemskim, a stała się miastem na prawach powiatu, z takimi samymi kompetencjami jak inne miasta w Polsce. Z tą jednak różnicą, że tak jak inne miasta mogą powoływać fakultatywnie na swoim obszarze dzielnice, tak Warszawa została podzielona na dzielnice z mocy ustawy, która także przypisała im bardzo ograniczone kompetencje. Ustawa objęłóa dotychczasowe gminy tzw. wianuszka, siedem dzielnic Gminy Warszawa-Centrum oraz gminę Wesoła.   Także pod rządami trzeciej, obecnie obowiązującej ustawy warszawskiej, nie mogło obyć się bez sporów o kompetencje. Ustawa dała bowiem dużą swobodę w interpretowaniu co można, a czego nie można przekazać dzielnicom jako ich kompetencje, kosztem okrojenia władztwa szczebla ogólnomiejskiego. I ta możliwość interpretacyjna jest największą wadą nowej ustawy.   Ustawodawca założył bowiem dobrą wolę i zdrowy rozsądek wybieranego w wyborach bezpośrednich prezydenta i Rady Warszawy. Nie przewidział, że politykom tak trudno przychodzi dzielenie się finansami i decyzyjnością. Trzeba było aż 5 lat obowiązywania nowej ustawy, by Warszawa doczekała się uchwalenia statutu, który teoretycznie delegował część kompetencji do dzielnic.   Decentralizacja okazała się w dużej mierze fikcją, bowiem statut uzależniał obowiązywanie szeregu scedowanych kompetencji od podjęcia stosownych uchwał przez Radę Warszawy. Dopiero po ponad roku Rada ta przyjęła tzw. uchwałę kompetencyjną, która scedowała część uprawnień ze szczebla ogólnomiejskiego do dzielnic. Mimo to kwestie fundamentalne, czyli wpływ na budżet i kwestie personalne w urzędach dzielnic oraz jednostkach typu placówki oświatowe, ośrodki pomocy społecznej, sportu, czy kultury wciąż pozostają kompetencją władz miasta.   Fikcyjna demokracja   Podsumowując ponad dwadzieścia trzy lata sporów o ustrój Warszawy za największy błąd ustawodawców należy uznać niewystarczające doprecyzowanie kompetencji poszczególnych szczebli samorządu stolicy. Obecny ustrój, choć jest najbardziej przejrzysty z dotychczasowych, ma fundamentalną wadę. De facto likwiduje szczebel lokalny, czyli dzielnice. Rady dzielnic wybierane w wyborach powszechnych mają tylko jedną „twardą” kompetencję: powołanie zarządu dzielnicy. Wszystkie inne uchwały są jedynie wnioskiem lub opinią do prezydenta miasta lub Rady Warszawy. Zarządy Dzielnic są zaś li tylko administratorami powierzonego mienia, a nie kreatorami lokalnej polityki, bowiem każda, nawet najmniejsza zmiana w załączniku budżetowym dzielnicy, musi się dokonać przez prezydenta lub Radę Warszawy.   Dlatego, po 11 latach obowiązywania obecnego ustroju konieczne jest, by wzmocnić i doprecyzować ustawowo kompetencje dzielnic. Skoro funkcjonują na tym szczeblu demokratycznie wybierane rady i zarządy z burmistrzami na czele, brak jest racjonalnego uzasadnienia, by dzielnice nie miały otrzymać autonomii w zarządzaniu przypisanymi im finansami. W innym przypadku powszechne wybory rad na zasadach jak w gminach stają się fikcją demokracji. Co do zasady dzielnice powinny mieć kompetencje analogiczne do gmin, szczególnie w zakresie finansów, ograniczone jednak ustawowo o to, co niezbędne dla skutecznego zarządzania miastem, np. planowanie przestrzenne, czy nadzór nad infrastrukturą sieciową.   Warto także rozważyć inne umocowanie władzy wykonawczej w dzielnicach, tak by burmistrz był wybierany bezpośrednio i był kierownikiem urzędu dzielnicy i jednostek organizacyjnych na jej terenie w myśl prawa pracy, tak jak prezydent miasta. Taka zmiana w znacący sposób ułatwiłaby zarządzanie, a jednocześnie odpolityczniłaby zarządzanie dzielnicą, uniemożliwiając traktowanie zarządów jako przechowalni dla kolegów partyjnych aktualnie rządzącej partii, co niejednokrotnie prowadziło do sytuacji, gdy do zarządu dzielnicy wchodziły osoby nie dość, że nie będące jej mieszkańcami, to niekiedy wręcz spoza Warszawy. W konsekwencji takie zarządy zamiast rozwiązywać problemy mieszkańców, czekają na polityczne dyspozycje partyjnych przełożonych i uczą się topografii dzielnicy.   Piotr Guział   Autor od 2010 r. jest burmistrzem Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy, od 1998 r. był czterokrotnie wybierany radnym Ursynowa. Jest też absolwentem Szkoły Głównej Handlowej na kierunku gospodarka publiczna. Był inicjatorem referendum w sprawie odwołania prezydent Warszawy.   Zapraszamy na www.wws.org.pl