Jak oddawano władzę ludziom. Najbardziej udana z reform...25 lat później

To już ćwierć wieku. Od Nowego Roku 1999 r. weszła w życie reforma administracyjno-samorządowa - uchwalona przez rząd Jerzego Buzka tworzony przez Akcję Wyborczą Solidarność i Unię Wolności, ale też uzgodniona ze środowiskami samorządowymi. Okazała się najbardziej udaną z polskich reform. Ponad dwie trzecie Polaków dobrze dziś ocenia pracę samorządu, podczas gdy Sejmu mniej niż co trzeci.

Idziemy po władzę po to, żeby oddać ją ludziom - zapowiadał przyszły premier Jerzy Buzek w kampanii przed zwycięskimi dla AWS wyborami parlamentarnymi z 1997 r.

W imię przesłania pierwszej Solidarności

Zaś po kilkunastu latach potwierdzał w wywiadzie dla książki "Kraj odzyskiwany" (autorstwa Mariusza Ambroziaka i mojego): "Nie wyobrażaliśmy sobie, przynajmniej my z Solidarności, że możemy startować w wyborach bez zdefiniowanych celów, bez określenia tego, co chcielibyśmy w Polsce zmienić i jak Polska ma wyglądać po naszych rządach (..). Nasza działalność była w naturalny sposób kontynuacją I Zjazdu NSZZ "Solidarność" z 1981 roku. Prowadziłem drugą turę tego zjazdu, dwanaście dni obrad, a tam właśnie opracowaliśmy program "Samorządna Rzeczpospolita". Ten program stał się zaczynem dla opracowania programu AWS w 1997 roku" [1].

Efekty reformy najbardziej lapidarnie oddaje Janusz Majcherek w swojej historii transformacji ustrojowej: "W 1999, pierwszym roku reformy, władze samorządowe rozporządzały ponad jedną piątą wszystkich pieniędzy publicznych (..)" [2]. Jeszcze zanim reforma weszła w życie, 11 października 1998 r. odbyły się wybory do samorządów trzech szczebli: w gminach (gdzie reforma miała miejsce jeszcze przed pierwszymi w Polsce wolnymi wyborami - symbolicznie właśnie samorządowymi - 27 maja 1990 r.), w powiatach do ich rad oraz w województwach do sejmików.

Powiaty przywrócono po 23 latach czyli niemal ćwierćwieczu, wcześniej zlikwidował je Edward Gierek w 1975 r.

Jak opisuje dalej Majcherek: "Liczba radnych powiatowych wynosi od 20 do 60, a wojewódzkich co najmniej 45 (w obu wypadkach rośnie proporcjonalnie do liczby ludności). Władzę wykonawczą w powiatach objęli starostowie, wybierani przez rady powiatowe, stojący na czele zarządu (3-5 osób w tym wicestarosta). W powiatach grodzkich funkcje starosty pełni prezydent miasta, rada miejska ma prawa i kompetencje rady powiatowej. Województwa otrzymały natomiast status mieszany, samorządowo-rządowy. Oprócz sejmiku i marszałka, w rękach których spoczywają budżet i decyzje co do jego kształtowania władzę w województwie sprawuje także wojewoda, mianowany przez rząd (..) odpowiedzialny za przestrzeganie prawa i bezpieczeństwa publicznego" [3].

Rysowanie mapy kraju

Nowy podział administracyjny zastąpić miał 49 gierkowskich województw, wprowadzonych w 1975 r. w miejsce istniejących od 1950 r. siedemnastu. W formacie dotychczasowych 49 regionów niemożliwe byłoby późniejsze skuteczne pozyskiwanie środków z Unii Europejskiej. Chociaż Polska została do Wspólnoty przyjęta dopiero w 2004 r, twórcy reformy administracyjno-samorządowej wprowadzając ją brali aspekt absorpcji przyszłych środków unijnych jako jedno z najważniejszych kryteriów, jakimi się kierowali przy rysowaniu nowej mapy kraju. Liczba województw i ich granice okazały się powodem rozlicznych kontrowersji.

Koalicyjna Unia Wolności jeszcze w decydującym 1998 roku rekomendowała podział na 10 województw - bez Olsztyna i Rzeszowa, nie potrafiła jednak sensownie wskazać do jakich województw te miasta miałyby przynależeć, skoro historycznie do II wojny światowej Olsztyn pozostawał związany z Królewcem nie Gdańskiem zaś Rzeszów ze Lwowem nie Krakowem.

Plany budowy ogromnych regionów, nie szanujących odrębności historycznych, storpedowane zostały przez obawy wchodzącego w skład AWS Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego przed "landyzacją" czy jeśli rzec prościej federalizacją Polski.

Zasadniczo Akcja skłaniała się ku dwunastu województwom, chociaż komentator "Życia" Michał Kurkiewicz kpił wówczas: "Wieść gminna niesie, że najpopularniejsza opcja w klubie Akcji to "12 +1" (czyli tak, jak chce rząd plus moje województwo" [4]. Trwał spór o szczegóły ale prace szły naprzód.

Ale jak podsumowaliśmy po latach z Mariuszem Ambroziakiem w książce "Kraj odzyskiwany": "Ojcami nowoczesnej polskiej samorządności w większym stopniu od polityków są jednak twórcy wielkich koncepcji reformatorskich: Michał Kulesza, Jerzy Stępień, Jerzy Regulski czy Józef Płoskonka" [5].

Bez determinacji reformatorskich polityków zmiana nie stałaby się jednak możliwa. Likwidowała centralizm i biurokratyczne absurdy, odziedziczone po komunizmie.

Podział kraju z 1975 r. zamazywał świadomie odrębności regionalne. I tworzył słabe województwa. Opowiadano nawet, że ponieważ Edward Gierek został I sekretarzem całej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej po wielu latach kierowania nią w woj. katowickim - obawiał się, żeby w podobny sposób nie wyrósł mu konkurent i następca, rozdrobnił więc województwa aby osłabić ich sekretarzy. Faktem pozostaje, że wśród stolic 49 województw znalazły się te, co nigdy historycznych regionów nie tworzyły (Skierniewice, chociaż była Ziemia Łowicka czy przemysłowy Tarnobrzeg, pomimo, że Ziemia Sandomierska w czasach rozdrobnienia dzielnicowego miała własnego księcia). Grójec zaś, od zawsze związany z Warszawą, zaliczono do Radomskiego. Z kolei bliskie Łodzi Kutno znalazło się w Płockiem. Województwa, w ramach tępienia odrębności, wzięły nazwy wyłącznie od ich stolic. Intencją reformy z 1998 r. okazało się natomiast właśnie zbudowanie silnych regionów, zgodnie z historyczną tradycją.

Dopiero od Nowego Roku 1999 r. pojawiły się m.in. województwa: mazowieckie, podlaskie, małopolskie czy warmińsko-mazurskie chociaż powstały także nazywane od ich stolic łódzkie, lubelskie czy opolskie.

Dużą rolę odgrywały symbole, stąd "obrona Częstochowy", reklamowanej jako "duchowa stolica Polski", która jednak siedzibą władz województwa nie została, bo przesądziły racje gospodarcze.

Jak kartografia okazała się nauką polityczną

Z dwunastu początkowo przewidzianych przez ekipę Buzka regionów już w Senacie zrobiła się piętnastka: w wyniku targów AWS z UW a także kompromisów wewnątrz obu ugrupowań do listy województw dodano trzy kolejne: lubuskie, kujawsko-pomorskie i opolskie. Zawetował to jednak Aleksander Kwaśniewski. Kartografia okazała się nauką polityczną.

O ile bowiem Akcja i Unia konsekwentnie zmierzały do przeprowadzenia reformy samorządowej a ściślej jej drugiego etapu (pierwszy za rządów Tadeusza Mazowieckiego objął gminy) i nowego podziału administracyjnego, to Polskie Stronnictwo Ludowe opowiadało się też za samorządnością, ale z zachowaniem dotychczasowych 49 województw, zaś Sojusz Lewicy Demokratycznej w ogóle zmierzał do storpedowania reformy. W pewnym momencie niewiele brakowało, żeby przegłosował odłożenie jej o rok, ale posłanka UW Irena Lipowicz przemawiała specjalnie tak długo, aż na salę zdążyli wrócić z barów i kuluarów posłowie koalicji i siły się wyrównały: za ten wyczyn dostała wielki bukiet kwiatów od rzecznika AWS Piotra Żaka.

Znaleziono jednak szanse porozumienia. Wydatnie przyczynili się do tego marszałkowie obu izb: Sejmu Maciej Płażyński i Senatu Alicja Grześkowiak. Niektóre negocjacje kończono o trzeciej nad ranem a od dziewiątej już... głosowano uzgodnione rozwiązania. Nieźle zarobili taksówkarze wożący dziennikarzy na nocnej taryfie z parlamentu do domu i już na tej dziennej z powrotem.

Jak relacjonuje Janusz Majcherek, 16 lipca 1998 r. "przedstawiciele trzech największych klubów sejmowych [AWS, SLD i UW - przyp. ŁP] ustalili liczbę nowych województw na 16, przełamując tym samym impas w przygotowywaniu reformy samorządowej" [6].

Kompromisowy już projekt 16 województw Sejm przyjął 18 lipca 1998 r.

W efekcie prezydent Aleksander Kwaśniewski 27 lipca 1998 r. podpisał ustawę o trójstopniowym podziale administracyjnym i samorządzie terytorialnym.

W odróżnieniu od reformy gospodarczej Leszka Balcerowicza z przełomu 1989/90 ta samorządowa nie pozostawiła po sobie milionów pokrzywdzonych, pozbawionych pracy i wykluczonych społecznie. Co prawda kolejne lata okazały się trudne dla wielu miast, które straciły wojewódzki status (np. Radomia i Łomży), co spowodowało uzasadnione rozżalenie ich mieszkańców, ale zarazem bujnie rozwijały się nie tylko regionalne stolice (jak Rzeszów czy Olsztyn), ale również miasta powiatowe, odzyskujące po prawie ćwierćwieczu prestiż. Reforma pobudziła patriotyzm lokalny. Powołanie silnych regionów sprawiło, że niektóre z nich stały się porównywalne z całymi państwami Unii Europejskiej, jak Mazowsze ze swoimi ponad pięcioma milionami ludności ze Słowacją czy Chorwacją.

Miernikiem dbałości o to, żeby nikogo nie skrzywdzić, stało się podzielenie stolic dwóch województw: w kujawsko-pomorskim wojewoda urzęduje w Bydgoszczy a sejmik w Toruniu, podczas gdy w lubuskim ten pierwszy w Gorzowie a sejmikowy marszałek w Zielonej Górze. Miało to zapobiec regionalnym antagonizmom i "świętym wojnom". Dlatego województw mamy wprawdzie szesnaście ale ich stolic już osiemnaście.

To pierwsza w historii Polski reforma, wprowadzana dla ludzi i w porozumieniu z nimi (akcjonariuszką AWS pozostawała m.in. samorządowa Liga Krajowa Miejska i Wiejska) a nie narzucana im - jak twierdzili promotorzy planu Balcerowicza - dla ich własnego dobra.

Nie była to także reforma spóźniona, jak obniżenie podatków przez Zytę Gilowską - dalej idący projekt AWS-UW zawetował parę lat wcześniej Kwaśniewski - bo trafnie wyprzedziła akcesję Polski do Unii Europejskiej. Przeprowadzono ją tak, żeby ten proces ułatwić. Za jej sprawą wypiękniały "małe Ojczyzny", zasilone europejskimi środkami.

"Co do powiatów (..) - jak mówił na użytek książki Mariusza Ambroziaka i mojej Jerzy Buzek - to wiedzieliśmy, że warto odtworzyć historyczną mapę więzi obywatelskich, które istniały w Polsce od stuleci. Szczególnie mocno zaznaczyły się te więzi w czasie 123 lat niewoli. Wtedy w tych małych społecznościach, właśnie wielkości powiatu rodziła się tożsamość Polaków" [7].

Cywilizacyjnie awansowały również miasta wojewódzkie: Olsztyn stał się ośrodkiem uniwersyteckim zaś Wrocław modną "destynacją", jak mówią fachowcy z branży, turystycznych przyjazdów weekendowych. Żadne z tych miast nie pełniło podobnych funkcji w bogatych przecież międzywojennych Niemczech. Za to obawy przed "landyzacją", skoro o tym mowa, zupełnie się nie potwierdziły.

Wolimy dobrych gospodarzy od parlamentarzystów

O powodzeniu reformy samorządowej świadczy jej trwałość. O ile pozostałe reformy rządu Buzka zostały zlikwidowane przez bezpośrednich następców (rząd Leszka Millera, centralizując regionalne kasy chorych w ogólnopolski Narodowy Fundusz Zdrowia, tym samym reformę storpedował) lub dalszych sukcesorów (PiS u władzy zniósł gimnazja, kładąc kres przemianom w edukacji, zaś zarówno PO jak PiS przedłożyły bieżące potrzeby budżetu nad założenia reformy emerytalnej) - to samorządność w Polsce rozkwita i ma się lepiej niż władza centralna.

Świadczą o tym ponad dwa razy lepsze oceny władzy lokalnej niż Sejmu czy Senatu, wskazywane w badaniach opinii publicznej.

69 proc Polaków uważa, że samorządy dobrze pracują. Tylko 23 proc, że źle. Sejm pozytywnie ocenia 29 proc pytanych przez CBOS, zaś negatywnie - aż 58 proc, Senat zaś 33 proc dobrze a 48 proc źle. Badanie przeprowadzone we wrześniu dotyczy poprzedniej, kończącej się wtedy kadencji obu izb.

Samorządy w opinii społecznej ustępują wyłącznie wojsku (73 proc dobrych ocen) i straży granicznej (71 proc). Polacy pracę gospodarzy małych Ojczyzn oceniają wyżej niż prezydenta Andrzeja Dudy (50 proc wskazań pozytywnych zaś 42 proc negatywnych). Sądy i prokuratura mogą liczyć na zaledwie 27 proc dobrych ocen. Zaś służba zdrowia - na 26 proc. Pouczające to zestawienie. Im władza bądź instytucja bliższa ludzi tym wyżej oceniana [8].

Również mapa administracyjna Polski nie uległa zmianie, a wszelkie próby centralistycznej władzy dokonywania zmian w imię doraźnych korzyści spotkały się z przeciwdziałaniem ze strony obywateli.

Szeroka akcja społeczna, koordynowana przez Mazowiecką Wspólnotę Samorządową, zniweczyła plany Prawa i Sprawiedliwości "rozbicia dzielnicowego" województwa mazowieckiego na dwa nowe - Warszawę wraz z aglomeracją i ubogą resztę.

Przy tej okazji okazało się, że sami mieszkańcy - beneficjenci reformy polskiego samorządu - nie tylko ją doceniają ale również gotowi są jej skutecznie bronić. Najlepiej chyba to świadczy o jej efektach.

Łukasz Perzyna

[1] Mariusz Ambroziak, Łukasz Perzyna. Kraj odzyskiwany. Ludzie i wydarzenia. Mazowiecka Wspólnota Samorządowa, Warszawa 2013, s. 193

[2] Janusz A. Majcherek. Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej. Presspublica, Warszawa 1999, s. 134     

[3] ibidem

[4] Michał Kurkiewicz. Sprawa powiatów...  "Życie" z 3 lutego 1998

[5] Mariusz Ambroziak, Łukasza Perzyna. Kraj odzyskiwany... op. cit, s. 182

[6] Janusz A. Majcherek. Pierwsza dekada..., op. cit, s. 289  

[7] Mariusz Ambroziak, Łukasz Perzyna. Kraj odzyskiwany... op. cit, s. 196

[8] sondaż Centrum Badania Opinii Społecznej z 4-11 września 2023